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陆韵:义务教育阶段“民办择校热”背后教育不公平的生成与治理

浏览量:  发布时间:2021-01-12 08:39  作者:  来源:中国教育学刊


义务教育阶段“民办择校热”背后教育不公平的生成与治理

 陆韵 中国教育学刊 1周前
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作者简介

陆韵/湖州师范学院讲师,南京师范大学教育科学学院博士研究生
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中小学“择校热”自20世纪90年代以来一直是教育治理的难题,国家推行免试就近入学、废除“择校费”、取消重点学校,着力解决教育资源不均衡问题,截止到2018年共有11个省(市)所有县全部实现义务教育发展基本均衡,北京、天津、上海等18个城市的公办小学和上海、沈阳等9个城市的公办初中全部实现免试就近入学。然而,公办学校零择校并不意味着择校热完全降温,上海、深圳、杭州等地的“民办择校热”重新带动补课风潮、拉大学校差距、引发家长焦虑,严重干扰义务教育均衡发展的深入推进。民办学校的发展旨在满足公众多样化教育需求,为何最后会背离初衷、引发教育不公平并滋生诸多社会问题?本文试图在教育领域引入市场机制的全球化背景下考察“民办择校热”背后教育不公平的生成机制和治理困局,探索一种综合化的治理思路。

一、从“择校找民办”到“民办择校热”:市场机制引发的负效应

我国多个城市提倡“公办不择校,择校找民办”,严禁公办学校择校,同时发展优质民办学校作为补充,尊重家长和学生的选择需求。从寻求适合教育的学校选择到竞相追逐名校的“择校热”,这一转变与市场调节的规律有关。20世纪80年代以来,西方各国相继跳出凯恩斯模式,将市场作为组织现代社会的有效手段,掀起的市场化改革风潮广泛涉及经济、文化、教育诸领域,对我国的基础教育发展产生影响,并催生本土化情境中的特殊问题。

(一)西方教育“私有化”趋势与学校选择

西方国家的教育“市场化”也意味着教育“私有化”,广义上指私营组织和个人参与到原属于国家职权范围的教育活动中并承担责任,虽然不代表所有权从公共部门向私营部门完全转移,但确实在很大程度上改变了公共教育资源的协调、配置和控制方式。教育私有化的两种类型如表1所示:一种是“外生型”私有化,私营机构参与公共教育事业的规划、管理与落实;另一种是“内生型”私有化,从私营部门引进思想、技术和实践以推动公共教育事业发展。此外,还有一些教育政策同时兼顾以上两类特征,如美国的教育券计划和特许学校制度,以及20世纪80年代以来美国、加拿大、日本等主要西方国家实行的教育领域公私合作伙伴关系(Public Private Partnership,简称PPP模式)。教育私有化政策导致教育系统呈现一定程度的市场化动态,表现为学校之间的竞争和家长、学生进行选择的自由,“虽然私有化本身并不构成市场关系,但它为市场活动创造了一个潜在的有利环境。”

表1  教育私有化类型及相关政策

从20世纪70年代起,欧美国家出现针对义务教育公立学校的择校改革,政府下放权力、鼓励学校自治,保障家长和学生选择学校的权利,从而提升教育质量、增添教育活力。虽然学校自治与家长择校并不必然相关,但均显示了创建教育服务“准市场”的实际功效。到20世纪90年代,学校选择已经成为一种全球现象,经济合作与发展组织(OECD)在1994年确定了世界范围内传播的学校选择政策,大力支持营利或非营利私立学校教育,取消公立学校学区。世界范围内私立教育不断扩展,OECD于2016年提供的数据如表2所示,中国和美国在依据私立小学学生比例划分的四个象限中均位于第二象限,私立小学学生占比2%~10%。

表2  私立小学学生占当年小学生总数的比例

私立学校与学校选择的相互配合效应是多方面的,社会学家詹姆斯·科尔曼在1982年发布的报告中指出,私立学校提供了比公立学校更为安全、有纪律和有秩序的环境,使学生学业成绩更优、种族融合程度更高。然而,批评者指出诸如美国的学校选择政策利用市场化实现教育资源占有的阶级分化,“学校选择”和“教育市场化”被用来实现教育领域的控制和霸权,政客与商人联手利用“选择”来制造“平等与自由”的幻象;私立教育以家长选择为基础,教育领域的市场化运作将改变传统的公共教育价值观,加强不平等和社会隔离,它将“使已经具备得天独厚条件的人获得进一步优势”。私立教育与学校选择的发展确实能使政府与家长之间的权力平衡发生变化,但经济逻辑未必能顺利转化为教育逻辑,教育公平与效率间的矛盾依然存在。

(二)我国义务教育阶段民办学校的发展引发“民办择校热”

我国社会主义市场经济体制的确立和改革开放进程的加速共同推动教育领域办学体制改革,以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制受到鼓励。随着1997年《社会力量办学条例》、2002年《中华人民共和国民办教育促进法》、2016年《民办教育促进法修正案》和《民办学校分类登记实施细则》、2017年《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》等系列法律文件出台,民办教育逐渐从中等、高等职业培训领域向基础教育领域扩展并走向依法办学的规范发展道路。义务教育阶段民办学校的发展主要表现为办学规模不断扩大,2018年全国教育事业发展统计公报显示各级各类民办学校有18.35万所,其中民办普通小学6179所,在校生884.57万人;民办初中5462所,在校生636.30万人。纵观2003年到2018年全国教育事业发展统计公报的数据(见图1),义务教育民办中小学及其学生人数所占比重都呈上升趋势,民办中小学教育市场需求逐年增长。

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图1  2003—2018年我国义务教育阶段民办学校数量比例和民办在校生比例

相比于西方用教育市场化方式弥补单一公立教育体制的缺陷、提升教育质量,我国将市场机制引入教育领域的最初目的是解决教育经费短缺的现实问题,20世纪90年代初民办教育发展与学校选择之间并未产生必然关联。并且,不同于西方语境中作为制度性安排旨在实现教育公平的学校选择,我国的择校较大程度上属于家长和学生争夺优质教育资源的自发行为。义务教育择校问题从1995年起进入国家政策议程,在近20年的义务教育均衡发展和择校治理举措的双重推进下,公办学校严格实行免试就近划片入学、择校空间逐渐萎缩,“择校热”现象得到控制和缓解。然而,家长对优质教育资源的需求依旧强烈,市场机制催生的优质民办学校成为一种理想选择,进而引发“民办择校热”。家长对一些城市民办学校的趋之若鹜说明我国义务教育领域的市场调节还处于一种不稳定且波动性很大的状态,虽然有助于刺激公办学校提升教育质量,但是不利于教育资源的均衡分布。

二、“民办择校热”背后教育不公平的生成机制:筛选、配给与领先

相比于公立学校,民办学校受益于国家政策保障和大众消费水平提升,享有招生、办学与收费等多方面的自主权。市场化运作使部分民办学校具有师资、生源与升学率方面的相对优势,当视角转向当下一些热门民办学校的发展现状,可发现“民办择校热”背后的教育不公平源于办学过程中的筛选、配给和领先效应。

(一)“免试招生+个别面谈”:筛选效应下的入学机会不公

民办学校与受教育者之间可进行双向选择,从而保障办学自主权并满足受教育者的选择需要,但不得与“免试入学”相悖。《教育部关于明确义务教育阶段民办学校招生有关问题的意见》中规定“《义务教育法》的免试入学原则适用于义务教育阶段的所有学校,即无论公办还是民办学校,接受适龄儿童少年入学都不得采取考试方式进行选拔”,“民办学校可以根据办学特色和需要自主、合理设置招生范围”。各地需遵循中小学招生工作要求,取消文化科目笔试,不得将竞赛证书和学习等级等作为选拔依据。

截至2019年义务教育阶段招生季,上海、长沙、广州、杭州等地民办中小学均采取微机派位和自主招生相结合的招生模式。“面谈”形式的考核改变不了目的性筛选的本质,择优录取的“优秀生源”并非“全纳”价值理念下的“多元阶层的生源”,筛选效应仍会引发入学机会的不公平。首先,面谈容易成为改头换面的学业测试,与传统的文化课笔试并无实质差别;其次,面谈具有难以监督的隐蔽性和灵活性,校方不得收取学生的个人简历和获奖证书,但相关信息仍可通过“自我介绍”或“问答”方式轻易获取;最后,针对语言表达、思维能力和艺体综合能力等的考察隐性地融入了家庭环境与家长背景因素考量。热门民办学校自主招生具有明显的精英化选拔取向,与其说是寻求适合教育的“双向选择”,不如说是学生在家庭“包装”之下争先恐后地接受校方选择,家庭文化资本不足且学业成绩普通的学生很难被“相中”。因此,2019年7月发布的《中共中央国务院关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》强调了义务教育学校免试就近入学全覆盖,明确指出“不得以面试、评测等名义选拔学生”。

(二)“优质师资+优质同伴”:配给效应下的教育资源集聚

民办学校有助于吸纳社会资金,一定程度上缓解教育发展需求与政府投入不足之间的矛盾,《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》中指出“探索多元主体合作办学,推广政府和社会资本合作模式,鼓励社会资本参与教育基础设施建设和运营管理、提供专业化服务”“鼓励公办学校与民办学校相互购买管理服务、教学资源、科研成果”。

资金、技术、信息等商品化了的要素越来越多地参与到民办学校办学过程中,打破了义务教育资源均衡状态。这一方面表现为优质师资集聚:民办学校以远高于公办学校的高薪待遇吸引师资,与此同时,地方政府出台政策减少公办教师流向民办学校的障碍,如杭州等地政府保留流动教师参与机关事业单位养老保险的权利从而解除其后顾之忧。公办学校从管理层到普通教师都在不断流失,热门民办学校的师资力量大大强于公办学校。另一方面,优质师资与择优招生引发优质生源集聚。社会关系的质量事关人们的福祉,提供安全感、合作与支持的来源,人们通常愿意与和自己地位相近者交朋友,地位或财富差距越大,相互之间的距离也越远。家长希望通过择校帮助子女结识优质同伴群体,“民办择校热”的愈演愈烈将加剧这种身份认同基础上的“人以群分”,也使教育公平的实现更为困难。

(三)“高升学率+突出成就”:领先效应下的竞争格局僵化

热门民办学校因高升学率而受到家长追捧,这是由于现有升学体制下高考竞争压力逐渐向中小学下移,有数据显示在一些城市重点高中的录取比例只有中考人数的8%,中考淘汰率最高能达到57%。约半数学生在初中毕业后可能被分流到职业高中,家长不得不提前进入备战状态。同时,民办学校教学质量的最直观体现是高升学率和突出成就,如上海2015年中考成绩排名前十均为民办学校,杭州2015年中考成绩500分以上的考生中来自民办学校的超过90%。浙江杭州的建兰中学2018届毕业生中获得保送升学资格的有71人,被美国、英国、澳大利亚等国外知名高中录取20人,被外地高中创新班录取5人,被上海等外地的国际学校录取12人。

民办学校以高升学率和广阔发展前景作为宣传亮点,形成一种领先效应,每年优秀生源的涌入将不断巩固这种领先优势,并使大众习惯于用单一的学业成就来衡量办学质量。公办学校与民办学校间的差距日渐固化并呈现出僵化的竞争格局,普通公办学校被“边缘化”。热门民办学校几乎被人为地划定为“重点学校”,挤占义务教育阶段学生应享有的公共教育资源,并使因“择校失败”而进入“非名校”的学生产生心理落差,降低学业期望值和自信心,造成不同学校之间发展空间和心理氛围上的不公平。

三、“民办择校热”治理的复杂图景:差异、牵连与阻力

面对过于火爆的民办教育及其引发的教育不公平问题,政府已从招生入学、师资调整和经费管理等方面加以干预。教育自身是一项系统工程,其不同部分相互之间有着千丝万缕的联系,教育任何方面的真正改变都受制于并呼唤着其他相关方面的必要改变。“民办择校热”治理面临着复杂的问题情境,牵涉多方利益并且受到相关者的阻挠。

(一)民办学校类型多样且差异性明显

我国义务教育阶段民办学校具有多方面差异。第一,学校类型多样,包括为贫困流动家庭子女开办的“农民工子弟学校”“名校办民校”带动的“国有民办校”、面向优势阶层或外籍家庭的“贵族学校”,其中“国有民办学校”利用公有资产、人力资源之类的优势,参与同一般民办学校之间不平等的竞争,引起其他学校的不满,而“纯民办学校”面临着生源和资金的双重困境。第二,学业表现不均衡。2015年的国际学生评估项目(Program for International Student Assessment)结果显示民办学校学生并没有显著学业优势,这与热门民办学校高升学率相矛盾,说明不同民办学校学生学业成就存在差距。第三,区域化特征明显。“民办热”往往出现在大城市,人口密集且高收入群体倾向于利用民办学校优势。例如我国沿海三亚市拥有较多外来人口,经济富裕的非本地户籍居民对教育投入相对较高,10.1万名中小学生中有近1.8万名就读于民办学校。

由此可见“民办择校热”并非共通现象,不同区域民办学校发展境遇存在差别,即使在同一城市也会有部分类型的民办学校受追捧、部分遭冷落。公办学校和民办学校同步招生政策面向义务教育阶段的所有学校,以期实现公平的招生竞争,但是热门民办学校的吸引力仍旧较强,适应政策变动的能力也较强,而尚未建立品牌与知名度的普通民办学校将面临招生风险和生存威胁。2018年上海地区幼升小阶段已经实施“公民同招”,虽然总体上报考民办学校的人数减少,但一流民办学校生源没有受到太大影响,录取率依然很低,如逸夫小学报名人数2000,招生计划录取276人。因此,择校治理政策的制定与执行都需考虑到民办学校本身的差异性。

(二)民办择校热治理的多方利益牵连

任何一项教育政策的落实都会带动利益格局的重新调整,意想不到的涟漪效应将引发新的矛盾与冲突。首先,“公民同招”政策使公办学校生源回流,学区房价值将重新凸显。新政策增加了竞争民办学校的风险,这一方面使越来越多的公办学校进入公众视野并获得生源质量的提升;但另一方面还需注意优质公办学校生源容纳力受到挑战,如何将超出计划数的报名学生加以合理调配成为事关教育公平的新问题;此外,学区房提供了一种防范民办竞争风险的保底选择,引发民众对于学区房价格浮动的焦虑观望,“以房择校”的重现值得警惕。

其次,民办学校中的公办师资调整引发人心动荡。20世纪90年代“名校办民校”催生的一批“国有民办”学校允许保留公办教师名额。浙江省杭州市出台政策加强公办学校在编教师到民办中小学校任职任教管理,计划在若干年内通过清理与限制使其符合“薄弱民办校的公办教师占比20%以内”的要求。公办民办教师“各自归位”会导致部分教师面临艰难抉择,“国有民办”校带编教师如留下则需要放弃编制,如保留编制转向公立学校则会遇到考核接收、档案转移、职称晋升方面的困难。因此,利益矛盾贯穿于政策落实的全过程,任何调整与分配都会引起相关人群的心态波动,治理过程中不同群体面临的问题都应引起关注。

(三)强购买力与高需求构成治理阻力

市场经济引发了都市消费革命,消费文化唤醒了私人性意识,人们开始脱离国家的全能主义包揽,拓展个人的私人领域、追求个人的权力和自由。越来越多的家庭愿意增加经济投入为子女购买个性化、多元化的教育服务,教育消费水平不断升级。中国教育财政家庭调查(CIEFR-HS)数据显示2017年全国学前和基础教育阶段家庭教育支出总体规模约19042.6亿元,占GDP比重达2.48%,远高于2016年全国教育经费统计中非财政性教育经费占GDP的比重(1.01%)。强购买力与强消费欲求共同构成高收入家庭的择校驱动力,使民办择校热的治理受到阻碍。此外,我国家庭教育支出表现出地区差异和城乡差异,试图促进优质教育资源均衡化的举措都会受到地方收入结构与人群消费层次等客观因素的制约。

在各学校教育质量尚未均衡之前,尤其对于经济富裕地区的高收入家庭来说,社会关系和经济收入等有力竞争工具使他们不甘于将子女送入普通公办学校。另外,仅靠规范民办中小学学费标准或禁止营利性民办学校开展义务教育,不足以增加普通家庭子女竞争优质资源的机会,因为高收入家庭可通过购买额外的教育服务来提升子女的综合实力,校外培训市场依旧会火热。大众教育消费热情不断高涨,膨胀的购买力在市场推动下成为干扰教育资源均衡配置的一种难以避免的因素。

四、面向教育公平的“民办择校热”综合化治理思路

当前的新教育公平倡导新的教育发展观,关注以育人质量为中心的内涵式发展。阿马蒂亚·森认为个体在社会排序中的相对位置可从两个方面来判断:实际成就和可实现成就的自由。因此,“民办择校热”治理不应等同于“禁止民办择校”,教育公平不仅在于每个人享受到优质教育,寻求适合教育的自由也应得到保障,并且择校热治理面临“牵一发而动全身”的复杂性,需探索一种综合化的治理思路。

(一)公办民办招生入学与质量提升双同步

“公民同招”与“随机录取”政策使家长“广撒网”奔波多个学校的非理性择校行为有所抑制,各类学校在招生环节的竞争趋于公平有序。然而在义务教育优质资源分布不均、校际强弱差距悬殊现状并未改善的情况下,部分家长和学生仍无法心甘情愿地接受因“未抽中”或“不冒险”而进入非热门学校就读的现实。因此,与“公民同招”一样重要的是各类学校教育质量的同步提升。以日本为例,20世纪90年代开始提倡的“自由择校”同创建特色学校、建立开放型学校和扩大学校自主权等协调实施。日本高度发达的基础教育使学生虽然在“精英”竞争中被淘汰也不至影响其“生存”,国民可享受机会均等且质量优良的义务教育,所以不存在择校热的问题。我国的义务教育具有较强的公共产品属性,给“民办择校热”降温不能仅靠“治民办校”,还需着力提升“家门口公办学校”的办学水平,使家长不再因学区不理想而被迫选择民办学校;同时,民办教育质量的提升需考虑区域差异与学校类型的多样化,以经验辐射、资源共享的方式扶持薄弱学校,促进民办教育体系内部的均衡与多元。招生入学和质量提升的双同步意味着构建公办、民办学校协调发展局面,从形式与实质两方面促进教育公平。

(二)校际资源调配与政府财政支持共推进

多地教育行政部门推动优势学校引领薄弱学校发展,“以好补差”“支援扶助”“抱团结盟”为特色的校际资源调配成为缩小义务教育各类学校间差距的有效方式。然而,优质教育资源分配的行政手段区别于间接、自愿的市场手段,带有政策机制下的强制特性,教育行政部门需警惕薄弱学校在面临新的理念与技术时产生“水土不服”症状,使优势资源能够真正扎根于学校发展的现实土壤之中、契合学生成长发展的迫切需求;还应避免热门民办学校的公办编制教师调往公办学校后的“貌合神离”状态,使经历工作环境变动的教师在事业前途、工资待遇等方面得到保障。政府需提供充足的公共财政支持以构建义务教育阶段各类学校的良性竞争生态,一方面增加优质教育资源的总量,使财政经费向薄弱学校倾斜;另一方面对政策调整带来的相关群体利益损失进行补偿,使民办择校热治理的阻力得到缓解。此外,地方财政支持应最大限度地缩小热门民办校与其他学校之间的条件差距,而不是鼓励经济发达地区不加限制地支持那些已积聚优势资源的“明星学校”。校际资源调配与公共财政支持的共同推进意味着政府需做好统筹安排,从内部协调和外在补给两方面促进优质资源的合理配置。

(三)择校乱象规整与理性选择指引相结合

围绕规范、约束和限制而展开的治理有助于控制学校间不良竞争的蔓延,但易于受到利益相关者的阻碍,甚至出现扭曲与逃避政策的“变通途径”。激发办学活力、提供多元化教育选择是发展民办教育的应然取向,因此在对择校乱象加以规范整治的同时还需加强家长择校行动的理性指引。以美国为例,1996年创立的弗里德曼基金会通过代金券、税收激励、教育储蓄等计划在全国范围内推进“所有儿童的学校选择”,提供择校所需的知识、技能和高质量课程,该机构每年发布的《学校选择ABC》包含择校项目的资助水平、资格要求、历史参与率、入学学生与家长的选择经历等内容,成为美国私立学校选择的指南。我国义务教育阶段并不主张大范围自由择校,地方教育部门仍有必要从综合治理的角度出发制订官方的、统一的升学指南,面向公众客观清晰地呈现区域内义务教育阶段各类学校的差异与特色;同时发挥家校合作的功能,引导家长理性评估子女的性格特点与发展需求,改变以升学率衡量学校优劣的单一标准,扭转民办学校优于公办学校的思维定式。择校乱象规整与理性选择指引相结合意味着通过禁止与疏导的平衡,帮助每一个适龄学生获取适合的教育。

(四)应试竞争缓解与人才观念变革齐考量

“民办择校热”因制造竞争恐慌、引发社会焦虑、催生教育不公平而成为一个复杂的社会公共问题。如不改革“一考定终身”的选拔机制,家长对热门民办学校的竞相追逐则无法停歇。社会是教育改革挣不脱也离不开的生存土壤,教育改革必然要受社会的全方位制约。义务教育阶段民办学校的风靡“植嵌”于高度筛选型的社会,教育市场化和全球教育产业的壮大不仅强化着人们在教育上的“竞争”和“分化”,还左右着政府的政策范式,使“公平”难以真正优先于“效率”。美国社会学家兰德尔·柯林斯指出,尽管短期内期待一场去文凭化的革命是不现实的,但长期内将这种可能性彻底排除也是同样不现实的,我们需要能对自己的社会机构加强理性控制。因此,“民办择校热”的治理离不开整个社会人才理念的更新与人才结构的转变。只有当多样化人才能够立足于社会且获得平等尊严与发展空间时,学生的个性差异才能真正得到重视,专注于升学率的择校冲动才能得以抑制。应试竞争缓解与人才观念转变齐考量意味着拓宽治理视野,集合多方力量共同营造公平的教育生态。



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